Юранализ плана правительства РФ по развитию конкуренции в электроэнергетике, утвержденного 17 марта

Анализ плана мероприятий по развитию конкуренции в электроэнергетике, утвержденного распоряжением правительства РФ от 17 марта 2014 года № 379−р, в рамках исполнение плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики».

Распоряжением правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2579−р утвержден План мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики». Указанные мероприятия, направленные на развитие конкуренции, предусматривают ряд дальнейших изменений в законодательстве и правоприменительной практике. Одним из приоритетных направлений, которого является развитие конкуренции в инфраструктурных отраслях, в сфере электроэнергетике.

Во исполнение раздела 4 Плана мероприятий («дорожной карты») Минэнерго России разработало и Распоряжением от 17 марта 2014 года №379−р утвердило план мероприятий по развитию конкуренции в электроэнергетике Российской Федерации.

Утвержденным планом установлены следующие мероприятия:

I. Внесение изменений в Правила оптового рынка электрической энергии и мощности, а также подготовка проекта концепции формирования конкурентной модели розничных рынков. (Срок исполнения — II квартал текущего года)

В целях создания системы регулярного контроля за функционированием оптового и розничных рынков электроэнергии, антимонопольным органом в декабре 2013 года были разработаны принципиально новые механизмы, направленные на обеспечение антимонопольного контроля на оптовом рынке электрической энергии и мощности (далее – ОРЭМ). Постановлением Правительства от 17.12.2013 № 1164 утверждены «Правила осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике» (далее – Правила № 1164), определившие особенность антимонопольного контроля, предусмотренные частью 1 статьи 25 Закона об электроэнергетике, а также Правил оптового рынка № 1172 от 27 декабря 2010 года и Федеральным законом № 135−ФЗ от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции».

Указанный меры, соответствуют положению пункта 18 Правил оптового рынка № 1172 от 27 декабря 2010 года, согласно которому на оптовом рынке должно обеспечиваться действие системы установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию и (или) мощность, в том числе с использованием методики определения соответствия ценовых заявок на продажу электрической энергии требованию экономической обоснованности, утверждаемой федеральным антимонопольным органом.

Таким образом, внесенные Правилами № 1164 нововведения и изменения формируют правовую и содержательную основу для устранения положений, препятствующих развитию конкуренции на оптовом рынке, в том числе в части совершенствования процедуры проведения конкурентных отборов мощности, либерализации требований к участникам и снижения барьеров для выхода на оптовый рынок, совершенствования подходов к формированию зон свободного перетока электрической энергии, обеспечения коллегиальности принятия решений об установлении ценовых параметров в нерегулируемом сегменте рынка.

II. Также, во II квартале текущего года планом предусмотрена разработка согласованной концепции формирования конкурентной модели розничных рынков электрической энергии.

Отсутствие конкуренции на розничном рынке приводит к постоянному росту цен. Так, в ходе реформы цены на электроэнергию выросли для конечных потребителей в среднем, более чем в два раза. Здесь сыграли роль два основных фактора: повышение общих и организационных издержек бизнеса вследствие реструктуризации отрасли и слабоконкурентный рынок.

Основной проблемой конкуренции на розничных рынков электрической энергии и мощности является обеспечение для потребителя возможности свободного выбора поставщика, т.е. возможности ухода от прежнего поставщика, необходимости возмещения выпадающих доходов и т.д.

В связи с этим, для развития конкуренции на розничном рынке стала очевидна необходимость либерализации рынка за счет создание стимулов для гарантирующих поставщиков на розничном рынке электроэнергии в оптимизации затрат на покупку электроэнергии с оптового рынка в целях снижения уровня трансляции нерегулируемой цены на электрическую энергию розничным потребителям, а также в обеспечении информационной открытости для потребителей деятельности инфраструктурных организаций электроэнергетики, в том числе с учетом необходимости опубликования информации о наличии свободных мощностей для присоединения к электрическим сетям, информации о ходе исполнения инвестиционной программы.

В рамках реализации мероприятий по развитию конкуренции, законодателем будут разработана концепция по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы функционирования розничных рынков электрической энергии и мощности в целях развития конкуренции и повышения эффективности деятельности сбытовых компаний.

Подразумевается, что указанные меры по улучшению конкурентной среды на розничных рынках, будут включать в себя возможность регистрации единой группы точек поставки на территории субъекта Российской Федерации, а также расширение сферы использования инструментов биржевой торговли на розничных рынках, облегчение процесса смены потребителем энергосбытовой организации.

Кроме того, ожидается введение сопоставимых требований к гарантирующим поставщикам и независимым энергосбытовым организациям в части применяемых ими систем учета, а также налагаемых на них финансовых обязательств, среди которых и механизм финансовых гарантий.

III. Подготовить рекомендации по принятию мер по повышению прозрачности деятельности организаций коммерческой и технологической инфраструктур оптового рынка. (Срок исполнения — III квартал текущего года)

В ходе реформы российской электроэнергетики была создана коммерческая инфраструктура оптового рынка. В соответствии со статьей 33 Федерального закона «Об электроэнергетике», функционирование коммерческой инфраструктуры оптового рынка обеспечивают следующие организации:

—  саморегулируемая организация — Совет рынка;

—  коммерческий оператор оптового рынка;

—  иные организации, на которые в соответствии с договором о присоединении к торговой системе оптового рынка Советом рынка возложены функции обеспечения коммерческой инфраструктурой.

В модели построения коммерческой инфраструктуры существует разделение регулирующих, торговых и расчетных функций в рамках разных юридических лиц (Совета рынка и Коммерческий оператор, Центр финансовых расчетов).

В своей деятельности НП «Совет рынка» использует большое количество документов, в том числе нормативную документацию, предназначенную для регулирования взаимодействия участников оптового и розничного рынков электроэнергии. В основном эта информация носит открытый характер и должна быть опубликована на портале партнерства для общего доступа через Интернет.

В последнее время НП «Совет рынка», созданное для реализации эффективной оптовой и розничной торговли электроэнергией и мощностью, все чаще оказывается в центре внимания.

Наибольший интерес вызывают споры с поставщиками электрической энергии по поводу цен на новую мощность, определяемых по итогам конкурентного отбора. Главные вопросы вызывает методология оценки экономической обоснованности ценовых заявок поставщиков электрической энергии и мощности. По мнению ряда экспертов, действующая политика ценообразования в электроэнергетике приводит к тому, что снижение издержек невыгодно для поставщиков.

Кроме того, ряд условий стандартных форм договоров, заключаемых на оптовом рынке, с очевидностью ставит их стороны в заведомо неравное положение. В частности, указанными стандартными формами договоров предусматривается право инфраструктурных организаций, выступающих сторонами этих договоров, на одностороннее изменение условий соответствующих договоров.

Таким образом, принятие мер по повышению прозрачности деятельности организаций коммерческой и технологической инфраструктур оптового рынка приведет к достижению общей цели по договору присоединения к торговой системе ОРЭМ при условии возможности совместного осуществления его сторонами совокупности действий, имеющих организационный характер.

Ведь цель, которую преследуют все участники договора присоединения к торговой системе ОРЭМ, определяется тем, что данный договор направлен не на товарообмен, а на организацию взаимодействия его участников, обеспечение доступа участника рынка к торговой системе и в конечном итоге — организацию функционирования ОРЭМ.

IV. Внесение изменения в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и (при необходимости) в иные законодательные акты Российской Федерации в целях уточнение порядка определения доминирующего положения участника рынка электрической энергии и мощности. Планируемый срок утверждения соответствующего законопроекта — I квартал 2015г.

В соответствии со статьей 25 Закона об электроэнергетике доминирующее положение хозяйствующего субъекта (поставщика мощности) определяется, исходя из установленной мощности генерирующего оборудования (зона свободного перетока превышает 20 процентов).

Правила осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике, утвержденные Постановлением Правительства от 17.12.2013 № 1164 содержат положения по определению доминирующего положения хозяйствующих субъектов (групп лиц) установленной мощности его генерирующего оборудования или с долей выработки электрической энергии с использованием указанного оборудования в границах зоны свободного перетока меньше 20 процентов.

Кроме того, в пункте 4 статьи 25 Закона об электроэнергетике закреплена специальная категория антимонопольного законодательства, которая отсутствует в Федеральном законе «О защите конкуренции» — исключительное положение хозяйствующего субъекта. Особенность этой категории состоит в том, что она может распространяться только на генерацию и применяется лишь в сфере торговли на рынке на сутки вперед (РСВ), что следует из ее определения.

Следует отметить, что условия, позволяющие признать положение субъекта исключительным, сформулированы не совсем четко, поскольку данное определение в Законе об электроэнергетике содержит лишь оценочную категорию, такую как способность «оказывать определяющее влияние на формирование равновесной цены».

Однако данное определение нуждается в расшифровке и конкретизации, так как все субъекты ОРЭМ в той или иной степени способны влиять на равновесную цену на рынке на сутки вперед (РСВ). Не урегулирован лишь вопрос, когда такое влияние можно считать определяющим.

V. Утвержденным планом установлено подготовка ежегодно в IV квартале каждого года докладов о состоянии конкуренции в электроэнергетике и возможных мерах по ее дальнейшему улучшению ежегодно.

Исполнителями плана мероприятий являются:

— Министерство энергетики Российской Федерации;

— Министерство экономического развития Российской Федерации;

— Федеральная антимонопольная служба;

— Федеральная служба по тарифам с участием некоммерческого партнерства «Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью».