В российском жилищно-коммунальном хозяйстве сегодня сложилась ситуация, когда ключевые нормы законодательства не получили должного развития. В связи с этим многие базовые положения остаются не более чем декларациями. По мнению ряда экспертов рабочей группы «Честный энергетик», сегодня в правовом поле не установлен заказчик – конечный бенефициар получения услуг в сфере ЖКХ. Конкретные права и ответственность собственников за содержание и управление общим имуществом дома не формализованы, а степень осознания себя как собственников у жителей крайне низкая.
В российском жилищно-коммунальном хозяйстве сегодня сложилась ситуация,
когда ключевые нормы законодательства не получили должного развития. В связи с
этим многие базовые положения остаются не более чем декларациями. По мнению
ряда экспертов рабочей группы «Честный энергетик», сегодня в правовом поле не
установлен заказчик – конечный бенефициар получения услуг в сфере
ЖКХ. Конкретные права и ответственность собственников за содержание и
управление общим имуществом дома не формализованы, а степень осознания себя как
собственников у жителей крайне низкая.
Так, в субъектном составе участников сферы ЖКХ одно из ключевых мест
занимают собственники помещений многоквартирного дома, которые являются и
собственниками общего имущества дома.
Однако законодательство в сфере ЖКХ в настоящее время не только не
способствует созданию и развитию института собственника как субъекта,
ответственного за содержание и управление общим имуществом дома, но, наоборот,
существенно ограничивает права собственников по распоряжению их имуществом. В
результате всех реформ в ЖКХ реальный класс собственников так и не появился. И
это, по мнению экспертов, является одной из основных причин того, что в этой
отрасли до сих пор не удается достичь порядка, прозрачности и
управляемости.
Сложившаяся ситуация с капитальным ремонтом общего имущества многоквартирных
домов – один из характерных примеров.
Конституция Российской Федерации предусматривает защиту частной
собственности, когда собственник имущества – это единственный субъект, кто
имеет право принимать решения, касающееся его собственности, и кто несет за эти
решения ответственность. Но этот принцип не получил должного развития в
жилищном законодательстве и подзаконных актах.
Так, в соответствии со ст. 169 Жилищного кодекса РФ собственники
помещений в многоквартирных домах обязаны уплачивать ежемесячные взносы на
капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома. Однако ряд ключевых
решений, касающихся капитального ремонта, – размер взносов, их периодичность,
требования к работам, принимают не собственники, а региональные органы власти.
В целях проведения капитального ремонта региональные операторы самостоятельно
выбирают подрядчиков, принимают подрядные работы, подписывают акты выполненных
работ, ведут расчеты. При этом контроль за расходованием средств осуществляет
также орган власти субъекта РФ.
Объемы, состав и сроки ремонтов, в том числе решение о том, когда и какой
дом ремонтировать, также принимается на уровне региональной программы
капитального ремонта, собственники остаются в стороне от указанных решений.
В настоящее время основной формой сбора взносов на капитальный ремонт
является перечисление средств на счет регионального оператора. То есть для
сбора средств на проведение капитального ремонта преобладает принцип общего
котла, когда средства собственников одного дома используются для ремонта других
домов. При этом у фонда, который занимается таким распределением, не возникает
никаких встречных обязательств взамен принятых денежных средств и никакой
ответственности: собственники не заключают с ним никаких соглашений на
распоряжение средствами, соответственно, у них нет и возможностей для контроля
и предъявления требований. По сути, происходит пользование средствами одних в
интересах других, без соответствующего договора и без уплаты процента за
пользование чужими денежными средствами. При этом жители относительно новых
домов платят за ремонт старых домов, не имея никаких гарантий, что их
собственный дом будет в назначенное время отремонтирован, что по сути является
перекрестным субсидированием.
Принятая сегодня преобладающая конструкция сбора денежных средств на
капитальный ремонт больше напоминает кассу взаимопомощи, чем механизм
поддержания в должном состоянии своего же имущества. Принципиально такая
конструкция является финансовой пирамидой.
В таких условиях у собственников практически не остается возможностей для
контроля собственных средств, направляемых на капитальный ремонт. Это приводит
к тотальному непониманию жителей того, когда и на каких условиях будет
осуществляться ремонт их дома, а также к общему недоверию к выбранной
схеме.
Таким образом реальные права и возможности собственников по принятию
решений, касающихся капитального ремонта общего имущества сегодня крайне
ограничены.
Владение на праве собственности общим имуществом (подвалы, подъезды, стоянки
и так далее) автоматически предполагает и ответственность за его содержание и
управление, однако в настоящее время ответственность каждого собственника
законодательно не закреплена, что и приводит к правовой неопределенности.
Также следует отметить и проблемы регистрации общего имущества. Сегодня при
государственной регистрации собственности Росреестр отказывается включать в
свидетельство о собственности элементы общедомового имущества. Широко
применяется практика сдачи в аренду и продажи помещений, имеющих признаки
общедомового имущества (чердаки, подвалы, фасады зданий в целях размещения
рекламы и т.п.) городскими администрациями, что, с одной стороны, делает
невозможным однозначно определить состав и объем общедомового имущества,
требующего ремонта, с другой – порождает проблемы со сбором средств
на его выполнение, а кроме того, размывает долю собственников в общедомовом
имуществе, влияющую на голосование на общем собрании собственников, и усложняет
принятие решений в интересах собственников. В результате получается, что
собственник лишен возможности как распоряжаться общедомовым имуществом, так и
оспорить в досудебном или упрощенном судебном порядке решения городской
администрации.
Всё вышеперечисленное является причиной того, что сегодня никто не
заинтересован и никто не отвечает за энергетическую эффективность дома, за
полную оплату поставленных ресурсов, за потери внутри дома и так далее.
Результат повышения эффективности не достаются собственникам.
Похожим образом дела обстоят и в части управления общим имуществом
многоквартирного дома и его содержания, расчетов за коммунальные ресурсы, где
возможности собственников также существенно и необоснованно ограничены.
Всё это приводит к низкому качеству управления многоквартирными домами в
целом, в том числе в части капитального ремонта. Проблемы ЖКХ негативно влияют
на целый комплекс смежных отраслей, в том числе на деятельность
ресурсоснабжающих организаций.
По мнению экспертов, в сфере ЖКХ необходимо создавать правовые
предпосылки для появления класса ответственного собственника, который будет
выступать заказчиком всех услуг, в том числе в отношениях по капитальному
ремонту, в результате чего постепенно сформируется естественная система
отношений «заказчик – исполнитель», что гораздо эффективнее, чем регламентация
государством всех внутренних взаимоотношений между собственниками по вопросам о
капитальном ремонте, эксплуатации и использовании общего имущества
многоквартирного дома.
Для этого необходимо упростить процедуры координации деятельности
собственников, например, с помощью типового договора управления МКД, который
применяется в случае, если собственники не смогли договориться об иных
решениях. В нем должен быть закреплён минимальный перечень работ и услуг по
управлению домом, а также права, обязанности и ответственность каждого
собственника помещений за содержание МКД в надлежащем порядке и управление
общим имуществом дома. При этом внимание государства должно быть направлено
прежде всего на безопасность и на недопущение ущемление интересов других
участников рынка.
Необходимо отменить финансирование капитального ремонта за счет механизма
регионального оператора и рассмотреть альтернативные формы финансирования, в
частности, через механизмы энергосервиса и кредитования с субсидируемыми
ставками. Для этого необходимо разработать механизм энергосервиса для
привлечения финансирования работ по капитальному ремонту с гарантированным
возвратом инвестиций в течение периода окупаемости затрат и с участием
государства в части предоставления льготных кредитов и в части субсидирования
работ, повышающих класс энергетической эффективности многоквартирного дома.
С учетом вышесказанного, сформированы следующие предложения по
совершенствованию законодательства в части капитального ремонта общего
имущества многоквартирных домов:
1. Финансирование капитального ремонта через
механизм энергосервиса
Одним из перспективных механизмов, которые необходимо развивать, в том числе
в целях финансирования работ по капитальному ремонту, является энергосервис.
Выгодоприобретателями от проведения энергосервисных мероприятий в
многоквартирном доме, так же, как и от проведения работ по капитальному
ремонту, должны являться собственники помещений. В связи с этим целесообразным
является вопрос о синхронизации норм жилищного законодательства по
энергосервисной деятельности и законодательства по капитальному ремонту в части
порядка принятия решений собственников, определения порядка и «наследования»
обязательств по внесению платы, компенсации понесенных подрядчиками расходов,
контролю за соответствием выполняемых работ требованиям законодательства об
энергосбережении и энергоэффективности, а также других норм.
Подобная синхронизация позволит применять механизмы энергосервиса при
проведении работ капитального характера. Например, по решению общего собрания
могут быть заказаны и проведены такие работы за счет привлечения кредитов или
иных заимствований с последующим возвратом средств за счет механизма
энергосервиса – фиксации платежей в течение периода, достаточного для
компенсации понесенных расходов. Гибкость этого механизма могла бы позволить
некоторым активным собственникам, которые уже за свой счет провели капитальный
ремонт, не вносить повторно обязательную плату за капитальный ремонт. Сейчас
для них не предусмотрены подобные исключения.
Также механизм даст возможность дифференциации платы по энергосервису (а
фактически – за капитальный ремонт) с учетом конструктивных особенностей
многоквартирных домов, степени их износа, пожеланий собственников в отношении
повышения класса энергоэффективности их собственного дома или оснащения
«умными» приборами учета. В том числе от перечисленных факторов могут зависеть
и субсидии со стороны государства на поддержку проведения мероприятий.
С другой стороны, подобная увязка позволит расширить применение
энергосервиса в жилищной сфере, поскольку нынешняя его трактовка – мероприятия
в отношении общего имущества, практически приводит к невозможности применения
энергосервиса в отношении тепловой энергии и воды. Общеизвестно, что потери
этих энергоресурсов в основном происходят во внутриквартирном оборудовании
(протечки, не фиксируемые счетчиками воды), либо являются в принципе
общедомовыми (потери тепла через фасады, окна и проч.). Также и в отношении
электрической энергии возникнут проблемы применения энергосервиса в результате
переноса ОДН в состав жилищной услуги в размере норматива, поскольку
собственники уже не будут иметь экономической мотивации на заключение
энергосервиса. Соответственно, говорить о возможности принятия ими решения
вносить еще одну плату «за энергосервис» уже не будет иметь смысла.
2. Финансирование капитального ремонта за
счет кредитных средств
Основной проблемой действующего механизма накопления средств на капремонт –
это отсутствие внятно сформулированных гарантий сохранения эквивалента
стоимости этих денежных средств. Уровень инфляции выше уровня банковских
ставок. На горизонте в 20 – 30 лет это означает высокий риск полного
обесценения накоплений. Т.е. взносы на капремонт имеют признаки
«безвозмездности и безвозвратности» и выглядят как налоговый платеж для решения
текущих проблем с содержанием ветхого жилья.
В связи с этим действующий механизм финансирования капремонта должен быть
заменен на схему долгосрочного кредитования работ по капремонту с субсидируемой
(льготной) кредитной ставкой – аналогично модели ипотечного кредитования. Это
обеспечит соответствие фактически выполненных работ (услуг) и размера платежей
собственников и полностью исключит перекрестное субсидирование содержания чужой
собственности.
В первую очередь эту схему следует применять для тех домов, состояние
которых требует проведения капитального ремонта в ближайшие сроки.
3. Повышение энергетической эффективности
На законодательном уровне необходимо предусмотреть минимальные требования и
рекомендации к повышению энергетической эффективности многоквартирного дома при
проведении капитального ремонта общего имущества. Например, об установке
индивидуальных тепловых пунктов, горизонтальной разводки системы отопления
дома, установке современных систем учета с дистанционной передачей показаний,
которые позволят существенно сократить потери внутри многоквартирных домов и
снизить потребление ресурсов на общедомовые нужды и т.д. Также следует
определить такие стимулы и механизмы, которые будут способствовать принятию
собственниками оптимальных решений по осуществлению этих мероприятий.
При капитальном ремонте общего имущества необходимо уделять внимание
вопросам повышения энергетической эффективности многоквартирных домов,
поскольку здесь сосредоточен наибольший потенциал энергосбережения.
4. Расширение механизмов привлечения подрядных
организаций
В соответствии с требованиями Федерального закона № 44−ФЗ на проведение
отбора подрядных организаций для производства работ по капитальному ремонту
общего имущества наложены ограничения, из-за чего возникают существенные
сложности. Предлагается установить иные процедуры отбора подрядчиков в
дополнение к открытому конкурсу, а также расширить перечень возможных
критериев.
5. Повышение информационной прозрачности
Одна из проблем – отсутствие достоверной и полной информации о состоянии
жилищного фонда и проведения капитального ремонта. В настоящее время от 10% до
25% многоквартирных домов не имеют никакой технической документации.
Необходимо осуществить объективную повсеместную инвентаризацию, создать
(восстановить) технические паспорта и провести оценку технического состояния
всех многоквартирных домов. Эта информация должна быть доступна каждому
собственнику в ГИС ЖКХ.
Максим Ланда, руководитель проекта «Честный энергетик» (по материалам
энергоэкспертов).