Когда проводилась реформа рынка электроэнергии о рынке тепла просто забыли.
В результате, сейчас в теплоснабжении царит неразбериха — ответственность
за регулирование тарифов размыта между органами власти на федеральном и
региональном уровнях и зачастую решения властей разного уровня противоречат
друг другу. Как следствие, низкое доверие инвесторов к отрасли, собственники
готовы продавать тепловые активы. По мнению председателя набсовета НП «Совет
производителей энергии» Андрей Буренин выход из этой ситуации в создании
мегарегулятора, который бы связывал уровни цен и тарифов, степени
надежности и эффективности в электроэнергетике, теплоснабжении, газовой и
угольной отраслях. Об этом г-н Буренин рассказал в интервью
BigpowerNews.
— Как оценивает НП «Совет производителей энергии» текущую ситуацию в
теплоснабжении?
— Объем рынка тепла, по данным Минэнерго, оценивается в 45 млрд
долл или 2 млрд. Гкал. В производстве заняты 585 ТЭЦ и 66 тыс.
котельных.
Между тем, рынок тепла по сравнению с рынком электроэнергии и мощности был
обделен вниманием федеральных органов власти. Когда проводилась реформа
электроэнергетики, про тепло просто забыли.
Ответственность за регулирование тарифов размыта между органами власти на
федеральном и региональном уровнях. В результате решения властей разного уровня
часто противоречат друг другу. Тарифы устанавливают на год, что не позволяет
генераторам и промышленным потребителям строить свои инвестиционные планы.
Субъекты отрасли не имеют стимулов для модернизации, капитализация компаний
падает, поэтому частные собственники готовы продавать активы.
При этом, износ мощностей когенерации в настоящее время по отдельным
регионам достигает 70–80%.
Недостатки действующего регулирования привели к загрузке котельных и
сокращению использования наиболее эффективного способа выработки энергии –
когенерации.
В настоящее время в России ТЭЦ производят 44% тепловой энергии и котельные —
56%. При этом доля когенерации в ОЭС Центра, Северо-Запада и Урала снизилась с
34% в конце 1980−х г. до 28% в 2010.
— Почему загрузка котельных растет?
— Давайте разберемся. В конечном тарифе на тепловую энергию стоимость
производства тепловой энергии в среднем составляет более 70% (в том числе на
ТЭЦ — 64%), стоимость передачи тепловой энергии – около 20%. При этом структура
конечного тарифа меняется в сторону увеличения сетевой составляющей.
Средний тариф на тепловую энергию для конечных потребителей за период
2006−2011 гг. в среднем по субъектам Российской Федерации вырос в два раза с
379 до 782 руб./Гкал.
Анализ показал, что в 2011 году в среднем тарифы на тепловую энергию на
коллекторах котельных превышают тарифы ТЭЦ на 74% (разброс по регионам от 20% в
Ставропольском крае до 410% в Архангельской области).
На наш взгляд, все дело в желании местных властей направить денежные потоки
на аффилированные структуры. Кроме того, крупные коммерческие потребители
создают собственные теплоисточники, чтобы избежать перекрестного
субсидирования, расходов на транспортировку и, самое главное, той
неопределенности, которую создает регулятор своим непредсказуемым
поведением.
На федеральном уровне было введено понятие предельных тарифов, не взирая на
экономическую ситуацию генераторов и сетей.
Регионы, ссылаясь на ограничения ФСТ, ни о каких инвестициях и расходах
слушать не хотят. Установление тарифов РЭКами все меньше относится к экономике
и больше имеет политическую составляющую. Отношение органов государственной
власти сводится к отказу признавать проблемы и нежеланию их решать.
Такое отношение власти можно объяснить тем, что инвестиционный цикл в
отрасли длинный, а политический цикл короткий.
Возникает порочный круг, когда выход очередного крупного потребителя
повышает тарифы для оставшихся и тем самым заставляет и других искать способы
отказа от централизованного теплоснабжения. В результате, жертвой сложившейся
ситуации становятся мелкие и средние коммерческие потребители, не имеющие
возможности создания собственных мощностей и не входящие в защищенную тарифную
группу подобно населению.
— Сейчас готовятся изменения в отраслевое законодательство, какой
эффект от них ожидается?
— В июле 2010 года был принят закон «О теплоснабжении», заложивший основные
приоритеты и принципы развития отрасли. До конца этого года все
заинтересованные министерства и ведомства должны подготовить более 30
документов, которые позволят начать работу по новому закону уже в 2012
году.
Ожидается, что разрабатываемые в настоящий момент нормативно-правовые акты
зададут приоритет для загрузки наиболее дешевых источников тепла через
утверждение сбалансированных схем теплоснабжения, и, тем самым, заложат основы
для снижения тарифов. Переход на долгосрочное тарифное регулирование, отказ от
перекрестного субсидирования, упрощенные процедуры вывода устаревших мощностей
и возможность заключать свободные договора с крупными промышленными
предприятиями должны лечь в основу восстановления спроса на централизованное
теплоснабжение со стороны всех групп потребителей.
— Как НП предлагает решать накопившиеся проблемы?
— Можно предложить государству провести национализацию источников тепла и
сетей и решать проблемы за счет бюджетных средств.
Другой вариант, перейти на долгосрочное регулирование тарифов, основанное на
принципах возврата инвестированного капитала (RAB). Данный метод получил
широкое применение в электрических сетях, и соответствующий опыт в его
положительной части, можно успешно использовать как для генерации, так и для
транспортировки тепла.
Ключевым вопросом при переходе на RAB регулирование в тепле должна стать
проблема обеспечения дополнительной тепловой нагрузки для ТЭЦ за счет закрытия
неэффективных котельных через утверждение схем теплоснабжения и заключения
свободных долгосрочных договоров с коммерческими потребителями.
Экспертный расчет показал, что в масштабах страны потенциал экономии в
результате перевода на теплоснабжение только от комбинированной выработки
может превысить 370 млрд. рублей. Переход на комбинированную выработку также
будет означать снижение тарифа на производство тепловой энергии. При этом не
везде технологически возможно и выгодно отказываться от котельных, и в реальных
условиях такой эффект не достижим в полном объеме. Но выработка котельных
вполне может сохраниться на уровне 10−20%, вместо 56% как в настоящее
время.
Именно повышение коэффициентов использования мощности является ключевым
фактором, способным контролировать рост тарифа при включении в него
инвестиционной составляющей. Дополнительными ограничителями должны стать
уничтожение финансовых посредников и, в случаях отдельных муниципальных
образований, бюджетные субсидии.
Отрасли необходимо комплексное регулирование. Создание мегарегулятора,
ответственного за все аспекты сбалансированного развития комбинированной
выработки и в части электрики, и в части тепла, и обладающего соответствующим
набором прав, является обязательным требованием к успеху реформы
теплоснабжения.
Основная причина происходящего – отсутствие целостного регулирования
отрасли, при котором все решения увязывались бы между собой с оценкой
последствий для смежных рынков. В результате такого подхода, доходность
тепловых генерирующих мощностей (в основном частных) за последние несколько лет
не только не выросла, но, в реальном выражении, имеет тенденцию к снижению, в
то время как государственные компании (сетевые, гидро- и атомные) увеличили
свою доходность в разы. Тенденция к ускоренному росту тарифов государственных
компаний при сдерживании доходности частных подрывает доверие инвесторов. Все
тарифные составляющие цены в отрасли (кроме платы за мощность тепловой
генерации) выросли от 2−х до 3−х раз, в то время как либерализованная цена
электроэнергии лишь «отслеживала» рост цены на газ и даже снижалась в период
кризиса.
Решения принимаются (или не принимаются) без учета последствий для смежных
участков и отрасли в целом. Поэтому обязательно нужен орган, отвечающий за
развитие отрасли целиком. Который бы связывал уровни цен и тарифов,
степени надежности и эффективности в электроэнергетике, теплоснабжении, газовой
и угольной отраслях. Решения этого органа не могут быть подчинены только
соображениям макроэкономической стабильности, они должны учитывать все рыночные
факторы.